药品说明书“字小如蚁”、 用法及禁忌等关键信息难以准确获取，给患者特别是老年人、视障残疾人等特定群体带来用药安全隐患。2023年，最高人民检察院根据全国人大代表建议，立案办理了药品说明书适老化无障碍改造公益诉讼专案，推动将药品说明书适老化无障碍改造从倡导上升为无障碍环境建设法的强制性规定，并与国家药品监督管理局磋商。2023年12月，国家药监局公布了第一批药品说明书适老化及无障碍改革试点名单。
最高检直接办理的这起专案，是全国各级检察机关开展公益诉讼工作的一个缩影。检察公益诉讼是检察机关法律监督职能的重要组成部分。数据显示，2023年，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件19万件，其中行政公益诉讼16.8万件，民事公益诉讼2.2万件，绝大部分案件经过诉前程序督促行政机关纠正或履行职责。
2024年全国“两会”期间，财新就检察公益诉讼、行政检察等热点问题专访了十四届全国政协常委、最高人民检察院副检察长张雪樵。
让公共利益得到更加及时有效的保护
财新：从2014年中共十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度算起，检察公益诉讼的探索已经进行了近十年。从公布的数据来看，近些年检察机关立案办理行政公益诉讼案件占全部公益诉讼案件的90%，为何行政公益诉讼案件占比较高？
张雪樵：行政公益诉讼是我国公益诉讼检察制度实践的主体，这是我国公益诉讼制度的鲜明特色。从目标看，检察公益诉讼制度的一个重要目标是促进依法行政，推进法治政府建设。
习近平总书记在十八届四中全会上深刻指出：“由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”检察机关一直将行政公益诉讼作为工作重点。从主体看，在维护公共利益上，行政机关承担着最全面、最主要的职责，检察机关通过履行法律监督职责，督促协同行政机关更好履行公益保护职责。从实践看，行政公益诉讼案件的诉前整改率超过90%，绝大多数行政公益诉讼案件在诉前阶段即得到解决，通过行政公益诉讼案件的办理，公益得到了更加及时、有效的保护。
为了更好发挥行政公益诉讼的制度效能，各级检察机关秉持“双赢多赢共赢”理念，加强与行政机关的沟通协作，汇聚公益保护的合力。加大对区域、领域内典型行政公益诉讼案件所反映出公益保护和依法行政存在问题的分析研判，促进相关问题全面系统解决，进一步提升行政公益诉讼案件办理质效。在加大行政公益诉讼案件诉前解决力度的同时，也强化跟进监督，加大行政公益诉讼起诉案件办理力度，对行政机关整改情况及时开展“回头看”，对行政机关经督促仍不依法履行职责或纠正违法的，坚决提起诉讼。
财新：针对近几年多发的重特大生产安全事故，检察公益诉讼在安全生产方面有何布局？如何突出预防性司法理念？
张雪樵：安全生产事关经济社会发展大局，事关人民群众生命财产安全。习近平总书记在《做好城市工作的基本思路》一文中强调：如果连安全工作都做不好，何谈让人民群众生活得更美好？！安全生产是检察公益诉讼新的法定领域，预防性司法理念是安全生产领域公益诉讼检察职能最鲜明的履职特征。最高检今年将把安全生产领域公益诉讼检察工作放在更加突出的位置，作为服务保障党和国家中心工作和人民群众美好生活的一项重点工作进行部署和安排。我们将贯彻习近平总书记关于安全生产的一系列重要指示精神，落实总体国家安全观要求，构建大安全大应急框架，推动公共安全治理模式向事前预防转型，聚集与人民群众生产生活息息相关的消防、燃气、交通运输、工程建设、矿山、危化品、特种设备等行业领域，督促推动负有安全生产监管职责的部门做好群众身边、重点行业领域、重点地区风险隐患的排查整治，最大限度保护人民群众生命和财产安全。
安全生产事故往往会造成复杂的公益损害后果，安全生产公益诉讼制度价值在于防未病、治未然，防范重大安全风险，检察机关更加注重隐患产生原因，将保护关口前移，切入根本、管住源头。对于已经发生事故的，检察机关同样要秉持预防性司法理念，要根据有关政府、部门对事故处置、调查和善后等工作进展情况，就负有安全生产监督管理职责的部门和违法行为人在事前风险预防、事中风险控制、事后应急处置中是否存在失责失职问题进行调查，从事故原因中举一反三，助力防止辖区内类似事故再次发生。同时通过案件办理，深入挖掘各行业领域普遍存在的安全生产问题隐患，做好从个案办理到类案监督再到系统治理，实现综合治理、源头治理。
财新：党的二十大报告强调“完善公益诉讼制度”。2023年9月公布的十四届全国人大常委会立法规划将检察公益诉讼法列入一类项目。立法的重点是什么？应当解决实践中的哪些问题？
张雪樵：制定检察公益诉讼法是落实党的二十大报告“完善公益诉讼制度”部署的客观要求，是将习近平法治思想在公益保护领域原创性成果法治化、制度化的重要路径。
当前，多部单行法中已写入检察公益诉讼条款，但这些条款多为授权性、原则性规定，主要是调整公益诉讼起诉主体和请求权基础等原则性问题，仍缺乏相应程序性规定，也无法体现公益诉讼制度特点规律。单独制定专门法有利于科学地、统筹地确定检察公益诉讼案件范围，有利于对制度作出统一、完整、系统化的安排。这就要求在立法过程中，既要对制度基础理论进行探究，也要关注重点制度的设计。如检察公益诉讼的定位问题，作为一部专门立法，检察公益诉讼法必须与其他诉讼法相协调，与整个法律体系相契合。检察公益诉讼法在理论上应当囊括实体规则和程序规则，并统筹好与其他诉讼法之间的关系，在保持稳定性的同时兼顾一定的灵活性，呈现出一定的开放型结构，以适应社会发展。又如，检察机关在公益诉讼中的地位问题、检察公益诉讼的受案范围、检察机关调查权应如何配置与保障以及审判程序、执行程序设计等，都是立法需要重点关注的方面。
制定检察公益诉讼法应重点考虑解决以下问题：一是明确符合公益诉讼特点规律的制度规则。检察公益诉讼专门立法有助于科学厘清公益与私益的关系，明确公益诉讼不同于私益诉讼的特殊规则，明确检察公益诉讼的制度定位、职权边界、诉讼原则、起诉条件等。二是构建以检察公益诉讼为主体的公益诉讼制度体系。优化检察机关与行政机关、社会组织等各类适格主体起诉顺位，完善生态环境损害赔偿制度与公益诉讼制度的衔接机制。三是完善检察机关办理公益诉讼案件的程序规则。明确检察机关立案管辖规则，确立检察管辖与审判管辖衔接机制，明确检察机关与行政机关、审判机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制。四是明确规定检察机关调查收集证据的方式和保障措施。明确检察机关收集证据时可以采用的手段和措施，明确有关单位和个人的配合义务，健全与调查强度相匹配的举证责任规则。五是完善检察公益诉讼配套保障机制。
行政检察强化对公权力监督
财新：过去一年，最高检如何统筹推进行政执法与刑事司法双向衔接和行政违法行为监督？为消除追责盲区，打破“不刑不罚”怪圈具体做了哪些工作？
张雪樵：中国的行政检察制度承担的职能与其他国家检察机关的职能是不同的。我们要结合自己国家的国情，落实好推动国家的治理、国家的发展以及满足人民群众的需求。应勇检察长指出，要从政治制度、国家治理层面，从加强对公权力监督、促进法治政府建设的角度，认识和加强行政检察工作。统筹推进行政执法与刑事司法双向衔接和行政违法行为监督，是完善行政检察制度，加强与行政执法机关衔接配合，共同推进法治中国建设的重要举措。
行刑双向衔接包括正向衔接和反向衔接两方面，即行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的正向衔接和司法机关向行政执法机关移送行政处罚案件的反向衔接。随着依法治国的深入推进，行刑衔接呈现出从单向到双向、从重视治罪到治罪和治理并重的鲜明态势。随着轻罪时代和行政犯时代的来临，行政犯领域不起诉数量快速增长，也对加强行刑反向衔接工作提出更高要求。
为解决实践中“不刑不罚、应罚未罚”等问题，最高检在加强行刑双向衔接，特别是行刑反向衔接方面采取了系列措施。一是印发文件，加强对下指导。2023年7月，最高检印发《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》，优化检察机关内部分工，由行政检察部门牵头负责行刑反向衔接工作，推动实现行刑双向衔接闭环、刑事处罚和行政处罚无缝衔接，规范推进行刑反向衔接工作。二是狠抓衔接意见贯彻落实。举办全国四级检察院专题培训，在检察业务应用系统2.0中新增反向衔接流程、案卡和报表；研究起草《人民检察院办理行刑反向衔接案件工作指引》《在履行行政诉讼监督职责中积极稳妥开展行政违法行为监督工作的意见》。三是加大办案力度，规范和指导各地案件办理。聚焦落实中的难点及时发布三个解答，印发行刑反向衔接典型案例；推广北京市院涉刑在编人员行政处罚及纪律处分大数据法律监督模型、四川省院不起诉案件检察意见执行监督模型等，落实数字检察战略，融合推进行刑反向衔接和行政违法行为监督等。全年检察机关提出给予被不起诉人行政处罚检察意见，占不起诉案件数的19.6%。
在构建检察监督与行政执法衔接制度方面，最高检与地方各级检察院加强与行政执法机关的沟通衔接，健全联席会议、信息共享、案件移送等工作机制，推动出台规范性文件等。一是强化“府检联动”，推动检察监督与行政监督的贯通融合；二是创新“行政检察+行政执法”机制，凝聚检察监督与行政监管合力，助推法治政府建设；三是借力数字检察，提升监督质效。着力畅通自然资源等重点领域行政执法数据信息共享、案情通报，推动平台建设升级，强化线索发现能力，最高检商公安部有关部门推动“食药环知”领域侦查、检察信息数据共享平台建设。
财新：最高检围绕行政检察护航法治化营商环境建设做了哪些工作？未来将有哪些新举措？
张雪樵：“法治是最好的营商环境。”党的二十大报告强调，“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。”最高检充分发挥行政检察监督职能，切实把优化法治化营商环境摆在更加突出的位置，通过高质效办好每一个案件，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益，引导和促进市场主体守法合规经营，着力营造公开透明的法治化营商环境。
一是部署开展专项活动，聚焦经营主体发展中的“痛点”“难点”“堵点”，加大办案力度，营造公开透明的法治化营商环境。2023年2月，最高检印发通知，在全国检察机关部署开展行政检察护航法治化营商环境“小专项”活动，围绕涉市场主体产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用、监管执法等“堵点”问题，依法平等保护各类经营主体产权和合法权益，优化经营主体发展环境。目前，各级检察机关共办理涉市场主体行政检察监督案件2.5万余件，涉及市场监管、环境资源、安全生产、税收管理、产权保护等领域，实质性化解相关行政争议4363件、听证3049件、开展类案监督1779件，发布涉经营主体权益保护典型案例3批17件，为企业挽回经济损失8.7亿余元。
二是各地检察机关立足实际，找准行政检察服务保障大局的切入点、结合点和着力点，创新开展工作。安徽省检察院与省政府联合开展促进公共政策兑现和政府履约践诺督察监督；福建省检察机关创新推动将涉营商环境行政检察监督纳入省政府“营商环境数字化监测督导体系”，成为独具福建特色的营商环境监测指标。
今年最高检统一部署开展了“检察护企”专项行动。一是突出加大涉企生效裁判和执行案件监督力度，依法平等保护企业产权和企业家合法权益；二是突出加强涉企社会信用行政检察监督，优化民营企业发展环境；三是突出加强涉企“小案重罚”“过罚不当”等监管执法行政违法行为监督，督促有关行政机关严格规范公正文明执法；四是突出加强涉企行政争议实质性化解，综合运用多种方式解决企业正当诉求。同时，加强与法院、行政执法部门、工商联、行业协会等的沟通联络，建立健全信息共享、联席会议、案件通报、联合督办、协同化解等联动机制，共同依法维护经济秩序，稳定社会预期、提振发展信心。
财新：现实中大量存在行政争议、行政申诉得不到有效解决的现象。最高检如何加强行政诉讼监督，破解不敢监督、监督不力等问题？
张雪樵：行政检察制度相对年轻，但使命很艰巨，还面临不少亟待破解的难题。行政诉讼法颁布到现在30多年，我们要直面很多老百姓“信访不信法”的认识，要反思行政诉讼制度预期的目的，可以说任务还没有完成。中国的法治建设一定是要让老百姓有获得感、安全感，一定要实现“信法而轻访”。
新时代新征程，行政检察答好“加强检察机关法律监督工作”等“必答题”，交好检察工作服务中国式现代化的“必答卷”，就是要积极回应人民群众新期待新要求，找准全面深化行政检察监督的发力点，强化履职，破解不敢监督、监督不力的问题，更好为大局服务、为人民司法、为法治担当。一是要聚焦监督本职，注重破题深化。要以全国人大常委会听取行政检察工作专项报告为契机，落实高质效办好每一个案件的要求，聚焦行政诉讼监督，强化精准监督、一体履职，切实强化行政检察履职，着力办理有影响力、示范性的高质效案件；要立足法律赋予的监督职能，更好地理解法律的精神，包括对法律规定的具体条款，通过创造性的应用方式用好用足，更好地解决行政争议、行政申诉，让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义。二是要融入法治体系，狠抓落实见效。行政检察的职能是行政诉讼监督，虽然起步晚、基础弱，案件量相对刑事案件少一些，但在检察机关“四大检察”法律监督总体格局中不可或缺，因此要以问题为导向，以监督实效来回答好这个“必答卷”。三是要强化数字思维，提升工作实效。将大数据手段融入行政检察监督，既是新领域、新事物，也是提升行政检察监督质效、破解行政诉讼监督不力难题的重要手段和保障。数字时代要用数字化的方式来破题，今年要深入实施数字检察战略，加大成熟的大数据监督模型的推广应用力度，以大数据赋能行政检察监督提质增效。
